Publicado en Drill or
Drop?
Por Ruth Hayhurst
28 de octubre de 2015
La regulación es un tema
central en el debate del gas de esquisto. Sin embargo, se ha dedicado muy poca
atención en analizarla en profundidad, con muchos informes y declaraciones
políticas que asumen la presencia de un "sistema regulatorio robusto"
Joanne Hawkins analiza algunas
de las cuestiones clave con el actual sistema de controles en el Reino Unido
Los controles actuales y las
salvaguardas ambientales aplicables a la exploración del gas de esquisto
mediante fracturación hidráulica son las que se utilizan para regular el sector
del petróleo y gas convencional. Otros detalles de la regulación y una hoja de
ruta de regulación se pueden encontrar en el Departamento de Energía y Cambio
Climático, en el sitio web (DECC). [I]
Antes de un compromiso con
algunas de las lagunas que surgen cuando se aplica esta normativa en el
contexto específico de la exploración de gas de esquisto y el fracking es
importante tener en cuenta que el marco normativo vigente esté bien
desarrollado.
La experiencia reguladora del
sector convencional es de gran importancia y este escrito no trata de socavar
el valor básico de un sistema con este tipo de regulación.
Sin embargo, la aplicación de
este sistema de regulación a una nueva industria no es un proceso sin problemas
y las lagunas en la regulación son visibles. Estas brechas se derivan en gran
parte de la incertidumbre que rodea si / o cómo se aplica la normativa vigente
y de la presencia de umbrales de aplicación inapropiadas. De nuevo, es
importante tener en cuenta el valor de la guía de buenas prácticas de los miembros de la industria en la
exploración del gas de esquisto. Sin embargo, el
carácter voluntario de dicha orientación significa que no es legalmente
exigible y, como tal, no puede garantizar que los vacíos normativos se llenen.
Se necesita atención en trazar
los problemas en el actual sistema de regulación y si los riesgos de la fractura
hidráulica deben ser considerados en este contexto. Las lagunas e incertidumbres
que surgen pueden ser vistas en las áreas relacionadas con la aplicación, el
agua, los residuos, las emisiones, la responsabilidad ambiental, la evaluación
ambiental química y la planificación.
Productos
Químicos
REACH
y Categoría Ambiental (ERC)
Bajo el REACH (el Reglamento
sobre Registro, Evaluación, Autorización y Restricción de Sustancias Químicas) el
registro de nuevos usos de los productos químicos (como en la fracturación
hidráulica) por los usuarios intermedios (es decir, los usuarios de los
productos químicos que requieran operadores de procesos industriales / shale
gas). A pesar de la 'nueva utilización' de los productos químicos durante el
fracking, una evaluación de los expedientes de registro en 2013 encontró que el
nuevo uso de productos químicos en la fracturación hidráulica no se menciona
explícitamente en cualquier registro. [Ii]
Además, aún cuando este
requisito de inscripción se hubiera cumplido existe un problema con las
actuales Categorías de liberación al medio ambiente (ERC) disponibles bajo el REACH.
Estas categorías aseguran que los procedimientos de evaluación / gestión de
riesgos relevantes sean considerados para un producto químico de nuevo uso, lo
que incluye la consideración de los posibles escenarios de exposición. En la
actualidad no existe una ERC que convenientemente describa la forma en que se
utilizan los productos químicos en el fracking. Esto significa que los
controles sobre el uso de químicos, que llegan con las propuestas, no pueden operar con eficacia. La reciente Recomendación
de la UE (de los principios mínimos para la exploración y producción de
hidrocarburos (como el gas de esquisto) utilizando grandes volúmenes con la
fracturación hidráulica) hace hincapié en que se requiere el registro de los
productos químicos utilizados en el fracking, pero no hace nada para abordar
los descriptores inapropiados y los modelos disponibles actualmente en el
proceso de registro. [iii]
Agua
Permisos
de las aguas subterráneas
No hay garantía de que un pozo que
atraviese las aguas subterráneas requerirá de un permiso bajo el Permiso del Reglamento
Ambiental. [Iv]
Esto se debe a la clasificación de muchos de los productos químicos utilizados
en los lodos de perforación y los fluidos de fracturamiento como no contaminantes (contaminantes se
define como cualquier sustancia que pueda causar contaminación, en particular
las que figuran en el Anexo VIII de la Directiva Marco del Agua (DMA)). [v]
Esto significa que su inyección directa en el agua subterránea no es controlada
a pesar de que esta inyección puede afectar en última instancia a la calidad
de las aguas subterráneas y a los acuíferos.
Sin embargo, cabe destacar, que
los requisitos de control de línea de base implementados por s50 de la Ley de
Infraestructura de 2015 significa que un consentimiento a la fractura
hidráulica no será otorgado a menos que el nivel de metano presente en el agua
subterránea, o que hubiera tenido, haya sido supervisado en el período de 12 meses
antes de que se comience con la fracturación hidráulica. Una vez creados, estos
puntos de referencia se utilizan para producir una "condición temporal del
sitio 'contra la cual, los permisos y la supervisión deberán basarse. Sobre la
base de este seguimiento, la Sociedad Geológica Británica (independiente de los
reguladores y de la industria) se encuentra en el proceso de la recogida de los datos de referencia sobre la calidad del aire, calidad del agua superficial,
los gases del suelo y el movimiento sísmico del suelo en el Fylde, Lancashire,
donde Cuadrilla está pensando en explorar y en el Valle de Pickering,
Yorkshire, donde Tercera Energía está pensando en explorar. [vi]
Extracción
de agua
Los controles sobre la
captación de agua mantienen la calidad del agua mediante la limitación de la
cantidad de agua subterránea que un operador puede extraer para fines
industriales. [Vii]
Estos controles no funcionan si el
agua se obtiene a partir de un proveedor local de servicios públicos (como ha
sido el caso hasta la fecha). En consecuencia el abastecimiento de agua se
mueve lejos de los controles legislativos convirtiéndose en una cuestión de
política del proveedor de servicios públicos en la distribución del agua y la
prioridad que otorgue.
Emisiones
Directiva
sobre las emisiones industriales [viii]
Existe incertidumbre sobre si
se aplicará la Directiva sobre emisiones industriales (IED) (el gas de esquisto
del fracking puede ser una actividad no contemplada y no calificada necesariamente
de conformidad con los criterios / capacidad de combustión de residuos
peligrosos). Esto pone en cuestión si será necesario un permiso bajo la IED[Ix]. Si tal permiso fuera aplicable, no se pueden
aplicar los requisitos de seguimiento del IED para las emisiones al aire, agua
y tierra, incluidas las medidas relativas a los residuos.
Documentos
de referencia de Mejores Técnicas Disponibles (BREF)
Incluso si el IED no aplica
ninguna de Mejores Técnicas Disponibles de los Documentos de referencia (BREF)
existentes para los equipos de perforación. Un documento BREF es un documento de
Mejores Técnicas Disponibles (MTD) de referencia resultante del intercambio y
organización de la información relativa a las MTD. Esto se redacta para
actividades específicas y describe las técnicas aplicadas, de emisión y consumo en
los niveles actuales, la conclusión de las MTD y las técnicas emergentes
pertinentes. En ausencia de un BREF relevante puede haber un aumento de la contaminación del aire
local durante la perforación. También hay una ausencia de límites de emisión para las máquinas móviles, no de
carretera, por encima de 560kW si se
utiliza en sitios de fracking. [X]
Residuos
Documentos
de referencia de Mejores Técnicas Disponibles (BREF)
No
existen documentos BREF para el tratamiento de los residuos de la
fracturación hidráulica. Cabe destacar que la Comisión de la UE se ha
comprometido a revisar el BREF sobre los residuos de la extracción a la luz de
las operaciones de fracking, pero hasta
que eso se haga las operaciones continuarán sin el BREF adecuado. [Xi]
En particular, con la ausencia de un BREF para las
actividades relacionadas con la exploración del fracking , se ha
observado y propuesto también diseñar un nuevo documento BREF de hidrocarburos.
Este se centrará en el desarrollo y operación de la plataforma en tierra
(incluyendo las actividades directamente relacionadas, como el almacenamiento
in situ). El BREF se centrará en las MTD para gestionar los impactos de las
emisiones de contaminantes y las mejores técnicas de gestión de riesgos para
gestionar los riesgos de emisiones de sustancias como consecuencia de los
incidentes. [Xii] En embargo, en el presente,
tal documento no está disponible (y
ha sido criticado por el Gobierno del
Reino Unido como innecesario) y no
se espera que la propuesta se desarrolle para estar disponibles hasta mayo de 2018. [xiii]
Directiva
sobre los residuos de minería [xiv] (MWD)
La MWD debe regir la forma en
que se traten los residuos procedentes de las
operaciones de la fracturación. Sin embargo, no está claro si los fluidos del fracturamiento que permanecen bajo
tierra, mientras que el sitio se encuentre voluntariamente activo / no se descarten a efectos de la
Directiva. Como tal, sólo podrán ser objeto de los controles y requisitos de la
Directiva cuando las operaciones del enclave sean suspendidas o los pozos
abandonados (suspensión / el abandono no puede ser más que para un período de años después de que se realizara
la perforación).
Evaluación
de impacto ambiental
La Evaluación de Impacto
Ambiental (EIA) asegura que los proyectos que puedan tener un impacto
significativo sobre el medio ambiente estén sujetos a una evaluación ambiental
completa antes del desarrollo. Sin embargo, los sitios de exploración pueden caer por debajo del umbral
nacional, a 1 hectárea o la extracción de más de 500.000 metros cúbicos de gas
por día, es decir, la evaluación es
discrecional y no obligatoria. [Xv] Esto también tiene implicaciones para la salud cuando la Autoridad de Salud sólo
realizará una evaluación con un enfoque por la Autoridad Local o como parte del
proceso de la EIA.
Responsabilidad
Ambiental
La Directiva sobre responsabilidad
medioambiental de la UE (ELD), opera de forma que paga el que contamina, impone
una responsabilidad objetiva para las actividades clasificadas como peligrosas
y que figuran en el anexo III. [Xvi] Las presentes operaciones de gas de esquisto no se incluyen, lo que significa que se
requiere sentencia o negligencia para atribuir responsabilidad por los daños
ambientales. Ha existido una gran dificultad en los EE.UU. con la atribución de
la responsabilidad por daños ambientales reclamados en las operaciones de fracking
[Xvii].
La aplicación de una vigilancia básica obligatoria (según la Ley de
Infraestructura 2015) de las aguas subterráneas y de la sismicidad debe ayudar
en el establecimiento de la relación de causalidad de esos daños ( en caso de
que ocurran).
Predeterminación
del operador
En la actualidad, los
operadores de gas de esquisto están sujetos a una viabilidad financiera y a la
prueba de la capacidad financiera por parte de la Autoridad de Petróleo y Gas
cuando se aplican para licencias PEDL. Estos tienen por objeto asegurar que las
empresas 'continuarán con salud financiera previsible en el futuro " y se pueden
requerir garantías de empresas matrices.
[Xviii]
Al considerar la rehabilitación
de los sitios, mientras que los acuerdos S106 entre los operadores y las
autoridades locales pueden utilizarse para imponer obligaciones de
planificación para cubrir la remediación, la orientación actual de
planificación del petróleo y gas en tierra destaca la imposición a los propietarios de la obligación de restaurar el sitio en caso de incumplimiento del
operador . [xix]
Planificación
Existe una presunción actual en
la orientación del petróleo y gas en tierra de que a la hora de conceder
licencia de obras «todas las demás controles reglamentarios han de considerarse
completamente funcionales y eficaces."
Aunque con el sistema existente bien desarrollado de controles estaría en su sitio,
esta suposición hace hincapié en la
necesidad de garantizar que los vacíos normativos que están presentes sean
reconocidos y tratados. Si esto no se hace, tal presunción corre el riesgo de socavar el sistema de salvaguardias ambientales.
Agencias
reguladoras
Al considerar con las
salvaguardias ambientales del papel de las autoridades reguladoras que no
requieren atención de la Salud Pública de Inglaterra, puede llamar para nuevas
investigaciones sobre la capacidad analítica de los organismos para supervisar a la industria del gas de esquisto. [Xx] Además es necesario tener en cuenta la manera
de como los reguladores cumplen con la reciente Recomendación de la UE (sobre los principios mínimos para la Exploración
del Shale Gas), requisito para los
reguladores y para mantener la
distinción entre sus funciones "reguladoras" y su función en
relación con el desarrollo económico de los recursos. [xxi] Es particularmente importante en el caso de la
guía de planificación subrayando la importancia de la extracción de minerales,
tanto para las economías locales y nacionales como la consideración de la
planificación correspondiente.
Está claro que, si bien los
controles reglamentarios que rigen actualmente proporcionan una base bien
desarrollada para la exploración del gas de esquisto, permanecen una serie de vacíos normativos e incertidumbres.
Acciones recientes, tales como la introducción de la supervisión de la línea de
base en la Ley de Infraestructura y la reforma propuesta del BREF, tanto para los
residuos de la extracción y los hidrocarburos, sugiere que hay un
reconocimiento gradual de la necesidad de reconocer que el sistema actual no ofrece una cobertura regulatoria
integral. Este es un reconocimiento bienvenido, pero se requiere más actuación
para cerrar las brechas que actualmente presenta el sistema.
Para más detalles sobre las lagunas e incertidumbres,
J Hawkins ‘Fracking: Minding the
Gaps’ (2015) 17(1) Environmental Law Review 8
Joanne actualmente está trabajando
en una tesis doctoral en la Universidad de Bristol y va a tomar posesión del
cargo de profesor de la Universidad de Leeds, en enero de 2016. Su
investigación explora temas de la regulación relacionada con el gas de esquisto
y el fracking y el papel de la participación pública y la experiencia en la
toma de decisiones reguladoras.
Referencias
[i] Department of Energy and Climate Change
‘ Providing Regulation and
Licensing of Energy Industries and Infrastructureand Maintaining UK Energy Security
‘ (gov.uk) https://www.gov.uk/government/publications/regulatory-roadmap-onshore-oil-and-gas-exploration-in-the-uk-regulation-and-best-practice
[ii] JRC Scientific and Policy Reports, Assessment of the
Uses of Substances in Hydraulic Fracturing of Shale Gas Reservoirs under REACH,
EUR26069EN (September 2013) 38
[iii] Commission (EC) Recommendation 2014/70/EU (OJ L39/72
22.01.14) on the exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas)
using high-volume hydraulic fracturing in the EU, COM 23 Final (22 January
2014) Rec 10.1
[iv] European Parliament and Council Directive 2006/118/EC
(OJ L372/19 12.12.06) on the protection of groundwater against pollution and
deterioration; The Environmental Permitting Regulations 2010 (SI 2010 No. 675);
The Water Environment (Water Framework Directive) (England and Wales)
Regulations 2003 (SI 2003 No. 3242)
[v] European Parliament and Council Directive 2000/60/EC
(OJ L327/1 23.10.00) establishing a framework for community action in the field
of water policy
[vi] British Geological Society ‘Shale Gas and
Environmental Monitoring’ Available at:http://www.bgs.ac.uk/research/groundwater/shaleGas/monitoring/home.html
[viii] European Parliament and Council Directive 2010/75/EU
(OJ L334/17 24.11.10) on industrial emissions (integrated pollution prevention
and control); IED is triggered if flaring more than 10 tonnes a day
[ix] M. Broomfield Support to the
Identification of Potential Risks for the Environment and Human Health Arising
from Hydrocarbons Operations Involving Hydraulic Fracturing in Europe. Report
for European Commission, DG of Environment AEA/R/ED57281 (10 August 2012) xii
[x] European Parliament and Council Directive 97/68/EC (OJ
L59/1 16.12.97) on the
approximation of the laws of the member states relating to measures against the
emission of gaseous and particulate pollutants from internal combustion engines
to be installed in non-road mobile machinery; Machinery (Emission of Gaseous
and Particulate Pollutants) Regulations 2008 (SI 2008 No. 2011)
[xi] Commission Staff Working Document, Impact Assessment to Accompany Communication from
the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic
and Social Committee and the Committee of the Regions on Exploration and
Production of Hydrocarbons (Such as Shale gas) Using High Volume Hydraulic
Fracturing in the EU,SWD 21 final (22/01/2014) 42
[xii] EU Commission ‘Energy and Environment: Hydrocarbon
BREF’ Available at:http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/hc_bref_en.htm
[xiii] Arthur
Nelson ‘UK backing bid by fossil fuel firms to kill new EU fracking controls,
letters reveal’ The Guardian (London 10 September 2015) Available at:
http://www.theguardian.com/environment/2015/sep/10/uk-backs-bid-by-fossil-fuel-firms-to-kill-new-eu-fracking-controls-letters-reveal
http://www.theguardian.com/environment/2015/sep/10/uk-backs-bid-by-fossil-fuel-firms-to-kill-new-eu-fracking-controls-letters-reveal
[xiv] European Parliament and Council Directive 2006/21/EC
(OJ L102/15 15.3.06) on the management of waste from the extractive industries
and amending directive 2004/35/EC
[xv] European Parliament and Council Directive 2011/92/EU
(OJ L26/1 13.12.11) on the assessment of the effects of certain public and
private projects on the environment, Annex II
[xvi] European Parliament and Council Directive 2008/98/EC
(OJ L312/3 19.12.08) on waste and repealing certain Directives; European
Parliament and Council Directive 2004/35/EC (] OJ L134/56 21.04.04) on
environmental liability with regard to the prevention and remedying of
environmental damage
[xvii] B. R. Nicholson and S. C. Dillard
’Analysis of Litigation Involving Shale and Hydraulic Fracturing: Part 1’
(2013) International Energy Law Review 50
[xviii] Oil and Gas Authority ‘UK Petroleum Licensing:
Financial Guidance’ Available at:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/455523/FinancialGuidance.pdf
[xix] Department for Communities and Local Government, Planning Practice Guidance for Onshore Oil and Gas (July 2013) 17 para 73, 76; Town and
Country Planning Act 1990, s106
[xx] Public Health England, Review of the Potential Public Health Impacts of
Exposure to Chemicals and Radioactive Pollutants as a Result of Shale Gas
Extraction: Draft for Comment, PHE-CRCE-002
(October 2013) 33
[xxi] Commission (EC) Recommendation 2014/70/EU (OJ L39/72 22.01.14)on the
exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using
high-volume hydraulic fracturing in the EU, COM 23 Final (22
January 2014) at rec. 13.2
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