miércoles, 27 de abril de 2016

Los vacíos normativos del fracking en Reino Unido









(Entrada publicado en el blog el 30 de 0ctubre de 2015)



Publicado en Drill or Drop?
Por Ruth Hayhurst
28 de octubre de 2015 



La regulación es un tema central en el debate del gas de esquisto. Sin embargo, se ha dedicado muy poca atención en analizarla en profundidad, con muchos informes y declaraciones políticas que asumen la presencia de un "sistema regulatorio robusto"

Joanne Hawkins analiza algunas de las cuestiones clave con el actual sistema de controles en el Reino Unido


Los controles actuales y las salvaguardas ambientales aplicables a la exploración del gas de esquisto mediante fracturación hidráulica son las que se utilizan para regular el sector del petróleo y gas convencional. Otros detalles de la regulación y una hoja de ruta de regulación se pueden encontrar en el Departamento de Energía y Cambio Climático, en el sitio web (DECC). [I]

Antes de un compromiso con algunas de las lagunas que surgen cuando se aplica esta normativa en el contexto específico de la exploración de gas de esquisto y el fracking es importante tener en cuenta que el marco normativo vigente esté bien desarrollado.

La experiencia reguladora del sector convencional es de gran importancia y este escrito no trata de socavar el valor básico de un sistema con este tipo de regulación.

Sin embargo, la aplicación de este sistema de regulación a una nueva industria no es un proceso sin problemas y las lagunas en la regulación son visibles. Estas brechas se derivan en gran parte de la incertidumbre que rodea si / o cómo se aplica la normativa vigente y de la presencia de umbrales de aplicación inapropiadas. De nuevo, es importante tener en cuenta el valor de la guía de buenas prácticas de los miembros de la industria en la exploración del gas de esquisto. Sin embargo, el carácter voluntario de dicha orientación significa que no es legalmente exigible y, como tal, no puede garantizar que los vacíos normativos se llenen.

Se necesita atención en trazar los problemas en el actual sistema de regulación y si los riesgos de la fractura hidráulica deben ser considerados en este contexto. Las lagunas e incertidumbres que surgen pueden ser vistas en las áreas relacionadas con la aplicación, el agua, los residuos, las emisiones, la responsabilidad ambiental, la evaluación ambiental química y la planificación.

Productos Químicos

REACH y Categoría Ambiental (ERC)

Bajo el REACH (el Reglamento sobre Registro, Evaluación, Autorización y Restricción de Sustancias Químicas) el registro de nuevos usos de los productos químicos (como en la fracturación hidráulica) por los usuarios intermedios (es decir, los usuarios de los productos químicos que requieran operadores de procesos industriales / shale gas). A pesar de la 'nueva utilización' de los productos químicos durante el fracking, una evaluación de los expedientes de registro en 2013 encontró que el nuevo uso de productos químicos en la fracturación hidráulica no se menciona explícitamente en cualquier registro. [Ii]

Además, aún cuando este requisito de inscripción se hubiera cumplido existe un problema con las actuales Categorías de liberación al medio ambiente (ERC) disponibles bajo el REACH. 

Estas categorías aseguran que los procedimientos de evaluación / gestión de riesgos relevantes sean considerados para un producto químico de nuevo uso, lo que incluye la consideración de los posibles escenarios de exposición. En la actualidad no existe una ERC que convenientemente describa la forma en que se utilizan los productos químicos en el fracking. Esto significa que los controles sobre el uso de químicos, que llegan con las propuestas,  no pueden operar con eficacia. La reciente Recomendación de la UE (de los principios mínimos para la exploración y producción de hidrocarburos (como el gas de esquisto) utilizando grandes volúmenes con la fracturación hidráulica) hace hincapié en que se requiere el registro de los productos químicos utilizados en el fracking, pero no hace nada para abordar los descriptores inapropiados y los modelos disponibles actualmente en el proceso de registro. [iii]

Agua

Permisos de las aguas subterráneas

No hay garantía de que un pozo que atraviese las aguas subterráneas requerirá de un permiso bajo el Permiso del Reglamento Ambiental. [Iv] Esto se debe a la clasificación de muchos de los productos químicos utilizados en los lodos de perforación y los fluidos de fracturamiento como no contaminantes (contaminantes se define como cualquier sustancia que pueda causar contaminación, en particular las que figuran en el Anexo VIII de la Directiva Marco del Agua (DMA)). [v] Esto significa que su inyección directa en el agua subterránea no es controlada a pesar de que esta inyección puede afectar en última instancia a la calidad de las aguas subterráneas y a los acuíferos.

Sin embargo, cabe destacar, que los requisitos de control de línea de base implementados por s50 de la Ley de Infraestructura de 2015 significa que un consentimiento a la fractura hidráulica no será otorgado a menos que el nivel de metano presente en el agua subterránea, o que hubiera tenido, haya sido supervisado en el período de 12 meses antes de que se comience con la fracturación hidráulica. Una vez creados, estos puntos de referencia se utilizan para producir una "condición temporal del sitio 'contra la cual, los permisos y la supervisión deberán basarse. Sobre la base de este seguimiento, la Sociedad Geológica Británica (independiente de los reguladores y de la industria) se encuentra en el proceso de la recogida de los datos de referencia sobre la calidad del aire, calidad del agua superficial, los gases del suelo y el movimiento sísmico del suelo en el Fylde, Lancashire, donde Cuadrilla está pensando en explorar y en el Valle de Pickering, Yorkshire, donde Tercera Energía está pensando en explorar. [vi]

Extracción de agua

Los controles sobre la captación de agua mantienen la calidad del agua mediante la limitación de la cantidad de agua subterránea que un operador puede extraer para fines industriales. [Vii] Estos controles no funcionan si el agua se obtiene a partir de un proveedor local de servicios públicos (como ha sido el caso hasta la fecha). En consecuencia el abastecimiento de agua se mueve lejos de los controles legislativos convirtiéndose en una cuestión de política del proveedor de servicios públicos en la distribución del agua y la prioridad que otorgue.

Emisiones

Directiva sobre las emisiones industriales [viii]

Existe incertidumbre sobre si se aplicará la Directiva sobre emisiones industriales (IED) (el gas de esquisto del fracking puede ser una actividad no contemplada y no calificada necesariamente de conformidad con los criterios / capacidad de combustión de residuos peligrosos). Esto pone en cuestión si será necesario un permiso bajo la IED[Ix].  Si tal permiso fuera aplicable, no se pueden aplicar los requisitos de seguimiento del IED para las emisiones al aire, agua y tierra, incluidas las medidas relativas a los residuos.

Documentos de referencia de Mejores Técnicas Disponibles (BREF)

Incluso si el IED no aplica ninguna de Mejores Técnicas Disponibles de los Documentos de referencia (BREF) existentes para los equipos de perforación. Un documento BREF es un documento de Mejores Técnicas Disponibles (MTD) de referencia resultante del intercambio y organización de la información relativa a las MTD. Esto se redacta para actividades específicas y describe las técnicas aplicadas, de emisión y consumo en los niveles actuales, la conclusión de las MTD y las técnicas emergentes pertinentes. En ausencia de un BREF relevante puede haber un aumento de la contaminación del aire local durante la perforación. También hay una ausencia de límites de emisión para las máquinas móviles, no de carretera,  por encima de 560kW si se utiliza en sitios de fracking. [X]

Residuos

Documentos de referencia de Mejores Técnicas Disponibles (BREF)

No existen documentos BREF para el tratamiento de los residuos de la fracturación hidráulica. Cabe destacar que la Comisión de la UE se ha comprometido a revisar el BREF sobre los residuos de la extracción a la luz de las operaciones de fracking,  pero hasta que eso se haga las operaciones continuarán sin el BREF adecuado. [Xi]

En particular, con la ausencia de un BREF para las actividades relacionadas con la exploración del fracking , se ha observado y propuesto también diseñar un nuevo documento BREF de hidrocarburos. Este se centrará en el desarrollo y operación de la plataforma en tierra (incluyendo las actividades directamente relacionadas, como el almacenamiento in situ). El BREF se centrará en las MTD para gestionar los impactos de las emisiones de contaminantes y las mejores técnicas de gestión de riesgos para gestionar los riesgos de emisiones de sustancias como consecuencia de los incidentes.  [Xii] En embargo, en el presente, tal documento no está disponible (y ha sido criticado por el Gobierno del Reino Unido como innecesario) y no se espera que la propuesta se desarrolle para estar disponibles hasta mayo de 2018. [xiii]

Directiva sobre los residuos de minería [xiv] (MWD)

La MWD debe regir la forma en que se traten los residuos procedentes de las  operaciones de la fracturación. Sin embargo, no está claro si los fluidos del fracturamiento que permanecen bajo tierra, mientras que el sitio se encuentre voluntariamente activo / no se descarten a efectos de la Directiva. Como tal, sólo podrán ser objeto de los controles y requisitos de la Directiva cuando las operaciones del enclave sean suspendidas o los pozos abandonados (suspensión / el abandono no puede ser más que para un período de años después de que se realizara la perforación).

Evaluación de impacto ambiental

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) asegura que los proyectos que puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente estén sujetos a una evaluación ambiental completa antes del desarrollo. Sin embargo, los sitios de exploración pueden caer por debajo del umbral nacional, a 1 hectárea o la extracción de más de 500.000 metros cúbicos de gas por día, es decir, la evaluación es discrecional y no obligatoria. [Xv] Esto también tiene implicaciones para la salud cuando la Autoridad de Salud sólo realizará una evaluación con un enfoque por la Autoridad Local o como parte del proceso de la EIA.

Responsabilidad Ambiental

La Directiva sobre responsabilidad medioambiental de la UE (ELD), opera de forma que paga el que contamina, impone una responsabilidad objetiva para las actividades clasificadas como peligrosas y que figuran en el anexo III. [Xvi] Las presentes  operaciones de gas de esquisto no se incluyen, lo que significa que se requiere sentencia o negligencia para atribuir responsabilidad por los daños ambientales. Ha existido una gran dificultad en los EE.UU. con la atribución de la responsabilidad por daños ambientales reclamados en las operaciones de fracking [Xvii]. La aplicación de una vigilancia básica obligatoria (según la Ley de Infraestructura 2015) de las aguas subterráneas y de la sismicidad debe ayudar en el establecimiento de la relación de causalidad de esos daños ( en caso de que ocurran).

Predeterminación del operador

En la actualidad, los operadores de gas de esquisto están sujetos a una viabilidad financiera y a la prueba de la capacidad financiera por parte de la Autoridad de Petróleo y Gas cuando se aplican para licencias PEDL. Estos tienen por objeto asegurar que las empresas 'continuarán con salud financiera previsible en el futuro " y se pueden requerir garantías de empresas matrices. [Xviii]

Al considerar la rehabilitación de los sitios, mientras que los acuerdos S106 entre los operadores y las autoridades locales pueden utilizarse para imponer obligaciones de planificación para cubrir la remediación, la orientación actual de planificación del petróleo y gas en tierra destaca la imposición a los propietarios de la obligación de restaurar el sitio en caso de incumplimiento del operador . [xix]

Planificación

Existe una presunción actual en la orientación del petróleo y gas en tierra de que a la hora de conceder licencia de obras «todas las demás controles reglamentarios han de considerarse completamente funcionales y eficaces." Aunque con el sistema existente bien desarrollado de controles estaría en su sitio, esta suposición hace hincapié en la necesidad de garantizar que los vacíos normativos que están presentes sean reconocidos y tratados. Si esto no se hace, tal presunción corre el riesgo de socavar el sistema de salvaguardias ambientales.

Agencias reguladoras

Al considerar con las salvaguardias ambientales del papel de las autoridades reguladoras que no requieren atención de la Salud Pública de Inglaterra, puede llamar para nuevas investigaciones sobre la capacidad analítica de los organismos para supervisar a la industria del gas de esquisto. [Xx] Además es necesario tener en cuenta la manera de como los reguladores cumplen con la reciente Recomendación de la UE (sobre los principios mínimos para la Exploración del Shale Gas),  requisito para los reguladores y para mantener la distinción entre sus funciones "reguladoras" y su función en relación con el desarrollo económico de los recursos. [xxi] Es  particularmente importante en el caso de la guía de planificación subrayando la importancia de la extracción de minerales, tanto para las economías locales y nacionales como la consideración de la planificación correspondiente.

Está claro que, si bien los controles reglamentarios que rigen actualmente proporcionan una base bien desarrollada para la exploración del gas de esquisto, permanecen una serie de vacíos normativos e incertidumbres. Acciones recientes, tales como la introducción de la supervisión de la línea de base en la Ley de Infraestructura y la reforma propuesta del BREF, tanto para los residuos de la extracción y los hidrocarburos, sugiere que hay un reconocimiento gradual de la necesidad de reconocer que el sistema actual no ofrece una cobertura regulatoria integral. Este es un reconocimiento bienvenido, pero se requiere más actuación para cerrar las brechas que actualmente presenta  el sistema.


Para más detalles sobre las lagunas e incertidumbres,
J Hawkins ‘Fracking: Minding the Gaps’ (2015) 17(1) Environmental Law Review 8

Joanne actualmente está trabajando en una tesis doctoral en la Universidad de Bristol y va a tomar posesión del cargo de profesor de la Universidad de Leeds, en enero de 2016. Su investigación explora temas de la regulación relacionada con el gas de esquisto y el fracking y el papel de la participación pública y la experiencia en la toma de decisiones reguladoras.



Referencias


[ii] JRC Scientific and Policy Reports, Assessment of the Uses of Substances in Hydraulic Fracturing of Shale Gas Reservoirs under REACH, EUR26069EN (September 2013) 38

[iii] Commission (EC) Recommendation 2014/70/EU (OJ L39/72 22.01.14) on the exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using high-volume hydraulic fracturing in the EU, COM 23 Final (22 January 2014) Rec 10.1

[iv] European Parliament and Council Directive 2006/118/EC (OJ L372/19 12.12.06) on the protection of groundwater against pollution and deterioration; The Environmental Permitting Regulations 2010 (SI 2010 No. 675); The Water Environment (Water Framework Directive) (England and Wales) Regulations 2003 (SI 2003 No. 3242)

[v] European Parliament and Council Directive 2000/60/EC (OJ L327/1 23.10.00) establishing a framework for community action in the field of water policy

[vi] British Geological Society ‘Shale Gas and Environmental Monitoring’ Available at:http://www.bgs.ac.uk/research/groundwater/shaleGas/monitoring/home.html

[vii] The Water Resources (Abstraction and Impounding) Regulations 2006 (SI 2006 No.641)

[viii] European Parliament and Council Directive 2010/75/EU (OJ L334/17 24.11.10) on industrial emissions (integrated pollution prevention and control); IED is triggered if flaring more than 10 tonnes a day

[ix] M. Broomfield Support to the Identification of Potential Risks for the Environment and Human Health Arising from Hydrocarbons Operations Involving Hydraulic Fracturing in Europe. Report for European Commission, DG of Environment AEA/R/ED57281 (10 August 2012) xii

[x] European Parliament and Council Directive 97/68/EC (OJ L59/1 16.12.97) on the approximation of the laws of the member states relating to measures against the emission of gaseous and particulate pollutants from internal combustion engines to be installed in non-road mobile machinery; Machinery (Emission of Gaseous and Particulate Pollutants) Regulations 2008 (SI 2008 No. 2011)

[xi] Commission Staff Working Document, Impact Assessment to Accompany Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Exploration and Production of Hydrocarbons (Such as Shale gas) Using High Volume Hydraulic Fracturing in the EU,SWD 21 final (22/01/2014) 42

[xii] EU Commission ‘Energy and Environment: Hydrocarbon BREF’ Available at:http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/hc_bref_en.htm

[xiii] Arthur Nelson ‘UK backing bid by fossil fuel firms to kill new EU fracking controls, letters reveal’ The Guardian (London 10 September 2015) Available at:
http://www.theguardian.com/environment/2015/sep/10/uk-backs-bid-by-fossil-fuel-firms-to-kill-new-eu-fracking-controls-letters-reveal

[xiv] European Parliament and Council Directive 2006/21/EC (OJ L102/15 15.3.06) on the management of waste from the extractive industries and amending directive 2004/35/EC

[xv] European Parliament and Council Directive 2011/92/EU (OJ L26/1 13.12.11) on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment, Annex II

[xvi] European Parliament and Council Directive 2008/98/EC (OJ L312/3 19.12.08) on waste and repealing certain Directives; European Parliament and Council Directive 2004/35/EC (] OJ L134/56 21.04.04) on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage

[xvii] B. R. Nicholson and S. C. Dillard   ’Analysis of Litigation Involving Shale and Hydraulic Fracturing: Part 1’ (2013) International Energy Law Review 50

[xviii] Oil and Gas Authority ‘UK Petroleum Licensing: Financial Guidance’ Available at:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/455523/FinancialGuidance.pdf

[xix] Department for Communities and Local Government, Planning Practice Guidance for Onshore Oil and Gas (July 2013) 17 para 73, 76; Town and Country Planning Act 1990, s106

[xx] Public Health England, Review of the Potential Public Health Impacts of Exposure to Chemicals and Radioactive Pollutants as a Result of Shale Gas Extraction: Draft for Comment, PHE-CRCE-002 (October 2013) 33

[xxi] Commission (EC) Recommendation 2014/70/EU (OJ L39/72 22.01.14)on the exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using high-volume hydraulic fracturing in the EU, COM 23 Final (22 January 2014) at rec. 13.2


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