(Entrada
publicado en el blog el 30 de 0ctubre de 2015)
Publicado en Drill or Drop?
Por Ruth Hayhurst
28 de octubre de 2015
La regulación es un tema central en el debate del gas de esquisto. Sin
embargo, se ha dedicado muy poca atención en analizarla en profundidad, con
muchos informes y declaraciones políticas que asumen la presencia de un
"sistema regulatorio robusto"
Joanne Hawkins analiza algunas de las cuestiones clave con el actual
sistema de controles en el Reino Unido
Los controles actuales y las salvaguardas ambientales
aplicables a la exploración del gas de esquisto mediante fracturación
hidráulica son las que se utilizan para regular el sector del petróleo y gas
convencional. Otros detalles de la regulación y una hoja de ruta de regulación
se pueden encontrar en el Departamento de Energía y Cambio Climático, en el
sitio web (DECC). [I]
Antes de un compromiso con algunas de las lagunas que
surgen cuando se aplica esta normativa en el contexto específico de la
exploración de gas de esquisto y el fracking es importante tener en cuenta que
el marco normativo vigente esté bien desarrollado.
La experiencia reguladora del sector convencional es
de gran importancia y este escrito no trata de socavar el valor básico de un
sistema con este tipo de regulación.
Sin embargo, la aplicación de este sistema de
regulación a una nueva industria no es un proceso sin problemas y las lagunas
en la regulación son visibles. Estas brechas se derivan en gran parte de la
incertidumbre que rodea si / o cómo se aplica la normativa vigente y de la
presencia de umbrales de aplicación inapropiadas. De nuevo, es importante tener
en cuenta el valor de la guía de buenas prácticas de los miembros de la
industria en la exploración del gas de esquisto. Sin embargo, el carácter
voluntario de dicha orientación significa que no es legalmente
exigible y, como tal, no puede garantizar que los vacíos
normativos se llenen.
Se necesita atención en trazar los problemas en el
actual sistema de regulación y si los riesgos de la fractura hidráulica deben
ser considerados en este contexto. Las lagunas e incertidumbres que surgen
pueden ser vistas en las áreas relacionadas con la aplicación, el agua, los
residuos, las emisiones, la responsabilidad ambiental, la evaluación ambiental
química y la planificación.
Productos Químicos
REACH y Categoría Ambiental (ERC)
Bajo el REACH (el Reglamento sobre Registro,
Evaluación, Autorización y Restricción de Sustancias Químicas) el registro de
nuevos usos de los productos químicos (como en la fracturación hidráulica) por
los usuarios intermedios (es decir, los usuarios de los productos químicos que
requieran operadores de procesos industriales / shale gas). A pesar de la
'nueva utilización' de los productos químicos durante el fracking, una
evaluación de los expedientes de registro en 2013 encontró que el nuevo uso de
productos químicos en la fracturación hidráulica no se menciona
explícitamente en cualquier registro. [Ii]
Además, aún cuando este requisito de inscripción se
hubiera cumplido existe un problema con las actuales Categorías de
liberación al medio ambiente (ERC) disponibles bajo el REACH.
Estas categorías aseguran que los procedimientos de
evaluación / gestión de riesgos relevantes sean considerados para un producto
químico de nuevo uso, lo que incluye la consideración de los posibles
escenarios de exposición. En la actualidad no existe una ERC que
convenientemente describa la forma en que se utilizan los productos químicos en
el fracking. Esto significa que los controles sobre el uso de químicos, que llegan
con las propuestas, no pueden operar
con eficacia. La reciente Recomendación de la UE (de los principios mínimos
para la exploración y producción de hidrocarburos (como el gas de esquisto)
utilizando grandes volúmenes con la fracturación hidráulica) hace hincapié en
que se requiere el registro de los productos químicos utilizados en el
fracking, pero no hace nada para abordar los descriptores inapropiados y
los modelos disponibles actualmente en el proceso de registro. [iii]
Agua
Permisos de las aguas subterráneas
No hay garantía de que un pozo
que atraviese las aguas subterráneas requerirá de un permiso bajo el Permiso
del Reglamento Ambiental. [Iv] Esto se debe a la clasificación de muchos
de los productos químicos utilizados en los lodos de perforación y los fluidos
de fracturamiento como no contaminantes
(contaminantes se define como cualquier sustancia que pueda causar
contaminación, en particular las que figuran en el Anexo VIII de la Directiva
Marco del Agua (DMA)). [v] Esto significa que su inyección directa en el agua
subterránea no es controlada a pesar de que esta inyección puede
afectar en última instancia a la calidad de las aguas subterráneas y a los
acuíferos.
Sin embargo, cabe destacar, que los requisitos de
control de línea de base implementados por s50 de la Ley de Infraestructura de
2015 significa que un consentimiento a la fractura hidráulica no será
otorgado a menos que el nivel de metano presente en el agua subterránea, o
que hubiera tenido, haya sido supervisado en el período de 12 meses
antes de que se comience con la fracturación hidráulica. Una vez creados, estos
puntos de referencia se utilizan para producir una "condición temporal del
sitio 'contra la cual, los permisos y la supervisión deberán basarse. Sobre la
base de este seguimiento, la Sociedad Geológica Británica (independiente de los
reguladores y de la industria) se encuentra en el proceso de la recogida de
los datos de referencia sobre la calidad del aire, calidad del
agua superficial, los gases del suelo y el movimiento
sísmico del suelo en el Fylde, Lancashire, donde Cuadrilla está pensando en
explorar y en el Valle de Pickering, Yorkshire, donde Tercera Energía está
pensando en explorar. [vi]
Extracción de agua
Los controles sobre la captación de agua mantienen
la calidad del agua mediante la limitación de la cantidad de agua
subterránea que un operador puede extraer para fines industriales. [Vii]
Estos controles no funcionan si el
agua se obtiene a partir de un proveedor local de servicios públicos
(como ha sido el caso hasta la fecha). En consecuencia el abastecimiento de
agua se mueve lejos de los controles legislativos convirtiéndose en una
cuestión de política del proveedor de servicios públicos en la distribución del
agua y la prioridad que otorgue.
Emisiones
Directiva sobre las emisiones industriales [viii]
Existe incertidumbre sobre si se
aplicará la Directiva sobre emisiones industriales (IED) (el gas de esquisto
del fracking puede ser una actividad no contemplada y no calificada
necesariamente de conformidad con los criterios / capacidad de combustión de
residuos peligrosos). Esto pone en cuestión si será necesario un permiso bajo
la IED[Ix]. Si tal permiso fuera aplicable, no se
pueden aplicar los requisitos de seguimiento del IED para las emisiones al
aire, agua y tierra, incluidas las medidas relativas a los residuos.
Documentos de referencia de Mejores Técnicas Disponibles (BREF)
Incluso si el IED no aplica ninguna de Mejores
Técnicas Disponibles de los Documentos de referencia (BREF) existentes para los
equipos de perforación. Un documento BREF es un documento de Mejores Técnicas
Disponibles (MTD) de referencia resultante del intercambio y organización de la
información relativa a las MTD. Esto se redacta para actividades específicas y
describe las técnicas aplicadas, de emisión y consumo en los niveles actuales,
la conclusión de las MTD y las técnicas emergentes pertinentes. En ausencia de
un BREF relevante puede haber un aumento
de la contaminación del aire local durante la perforación. También hay una ausencia de límites de emisión para las
máquinas móviles, no de carretera, por
encima de 560kW si se utiliza en sitios de fracking. [X]
Residuos
Documentos de referencia de Mejores Técnicas Disponibles (BREF)
No existen documentos BREF para el tratamiento de los
residuos de la fracturación hidráulica. Cabe destacar que la Comisión de la
UE se ha comprometido a revisar el BREF sobre los residuos de la
extracción a la luz de las operaciones de fracking, pero hasta que eso se haga las operaciones
continuarán sin el BREF adecuado. [Xi]
En particular, con la ausencia de un BREF para las actividades relacionadas con la
exploración del fracking , se ha observado y propuesto también diseñar un nuevo
documento BREF de hidrocarburos. Este se centrará en el desarrollo y operación
de la plataforma en tierra (incluyendo las actividades directamente
relacionadas, como el almacenamiento in situ). El BREF se centrará en las MTD
para gestionar los impactos de las emisiones de contaminantes y las mejores
técnicas de gestión de riesgos para gestionar los riesgos de emisiones de
sustancias como consecuencia de los incidentes.
[Xii]
En embargo, en el presente, tal documento no
está disponible (y ha sido criticado
por el Gobierno del Reino Unido como innecesario)
y no se espera que la propuesta se desarrolle para estar disponibles hasta mayo de 2018. [xiii]
Directiva sobre los residuos de minería [xiv]
(MWD)
La MWD debe regir la forma en que se traten los
residuos procedentes de las operaciones
de la fracturación. Sin embargo, no está
claro si los fluidos del fracturamiento que permanecen bajo tierra,
mientras que el sitio se encuentre voluntariamente activo / no se descarten a efectos de la
Directiva. Como tal, sólo podrán ser objeto de los controles y requisitos de la
Directiva cuando las operaciones del enclave sean suspendidas o los
pozos abandonados (suspensión / el abandono no puede ser más que para un período de años después de que se
realizara la perforación).
Evaluación de impacto ambiental
La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) asegura que
los proyectos que puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente
estén sujetos a una evaluación ambiental completa antes del desarrollo. Sin
embargo, los sitios de exploración pueden
caer por debajo del umbral nacional, a 1 hectárea o la extracción de más de
500.000 metros cúbicos de gas por día, es decir, la evaluación es discrecional y no obligatoria. [Xv]
Esto también tiene implicaciones para la
salud cuando la Autoridad de Salud sólo realizará una evaluación con un
enfoque por la Autoridad Local o como parte del proceso de la EIA.
Responsabilidad Ambiental
La Directiva sobre responsabilidad medioambiental de
la UE (ELD), opera de forma que paga el que contamina, impone una
responsabilidad objetiva para las actividades clasificadas como peligrosas y
que figuran en el anexo III. [Xvi] Las presentes operaciones de gas de esquisto no se incluyen, lo que significa que se
requiere sentencia o negligencia para atribuir responsabilidad por los daños
ambientales. Ha existido una gran dificultad en los EE.UU. con la atribución de
la responsabilidad por daños ambientales reclamados en las operaciones de
fracking [Xvii].
La aplicación de una vigilancia básica obligatoria (según la Ley de
Infraestructura 2015) de las aguas subterráneas y de la sismicidad debe ayudar
en el establecimiento de la relación de causalidad de esos daños ( en caso de
que ocurran).
Predeterminación del operador
En la actualidad, los operadores de gas de esquisto
están sujetos a una viabilidad financiera y a la prueba de la capacidad
financiera por parte de la Autoridad de Petróleo y Gas cuando se aplican para
licencias PEDL. Estos tienen por objeto asegurar que las empresas 'continuarán
con salud financiera previsible en el futuro " y se pueden requerir garantías de empresas matrices.
[Xviii]
Al considerar la rehabilitación de los sitios,
mientras que los acuerdos S106 entre los operadores y las autoridades locales
pueden utilizarse para imponer obligaciones de planificación para cubrir la
remediación, la orientación actual de planificación del petróleo y gas en
tierra destaca la imposición a los propietarios
de la obligación de restaurar el
sitio en caso de incumplimiento del operador . [xix]
Planificación
Existe una presunción actual en la orientación del
petróleo y gas en tierra de que a la hora de conceder licencia de obras «todas
las demás controles reglamentarios han de considerarse completamente funcionales y eficaces." Aunque con el sistema
existente bien desarrollado de controles estaría en su sitio, esta suposición hace hincapié en la
necesidad de garantizar que los vacíos normativos que están presentes sean
reconocidos y tratados. Si esto no se hace, tal presunción corre el riesgo de socavar el sistema de salvaguardias ambientales.
Agencias reguladoras
Al considerar con las salvaguardias ambientales del
papel de las autoridades reguladoras que no requieren atención de la Salud
Pública de Inglaterra, puede llamar para nuevas investigaciones sobre la capacidad
analítica de los organismos para supervisar a la industria del gas de
esquisto. [Xx]
Además es necesario tener en cuenta la manera de como los reguladores cumplen
con la reciente Recomendación de la UE
(sobre los principios mínimos para la Exploración del Shale Gas), requisito para los reguladores y para mantener la distinción entre sus
funciones "reguladoras" y su función en relación con el desarrollo
económico de los recursos. [xxi] Es
particularmente importante en el caso de la guía de planificación
subrayando la importancia de la extracción de minerales, tanto para las
economías locales y nacionales como la consideración de la planificación
correspondiente.
Está claro que, si bien los controles reglamentarios
que rigen actualmente proporcionan una base bien desarrollada para la
exploración del gas de esquisto, permanecen una serie de vacíos normativos e incertidumbres. Acciones recientes, tales como
la introducción de la supervisión de la línea de base en la Ley de Infraestructura
y la reforma propuesta del BREF, tanto para los residuos de la extracción y los
hidrocarburos, sugiere que hay un reconocimiento gradual de la necesidad de
reconocer que el sistema actual no
ofrece una cobertura regulatoria integral. Este es un reconocimiento
bienvenido, pero se requiere más actuación para cerrar las brechas que
actualmente presenta el sistema.
Para más detalles sobre las lagunas e incertidumbres,
J Hawkins ‘Fracking: Minding the Gaps’ (2015)
17(1) Environmental Law Review 8
Joanne actualmente está trabajando
en una tesis doctoral en la Universidad de Bristol y va a tomar posesión del
cargo de profesor de la Universidad de Leeds, en enero de 2016. Su
investigación explora temas de la regulación relacionada con el gas de esquisto
y el fracking y el papel de la participación pública y la experiencia en la
toma de decisiones reguladoras.
Referencias
[i] Department of Energy and Climate Change ‘ Providing Regulation
and Licensing of Energy Industries and Infrastructureand Maintaining UK Energy Security ‘
(gov.uk) https://www.gov.uk/government/publications/regulatory-roadmap-onshore-oil-and-gas-exploration-in-the-uk-regulation-and-best-practice
[ii] JRC Scientific and Policy Reports, Assessment of the Uses of
Substances in Hydraulic Fracturing of Shale Gas Reservoirs under REACH,
EUR26069EN (September 2013) 38
[iii] Commission (EC) Recommendation 2014/70/EU (OJ L39/72 22.01.14) on the
exploration and production of hydrocarbons (such as shale gas) using
high-volume hydraulic fracturing in the EU, COM 23 Final (22 January 2014) Rec
10.1
[iv] European Parliament and Council Directive 2006/118/EC (OJ L372/19
12.12.06) on the protection of groundwater against pollution and deterioration;
The Environmental Permitting Regulations 2010 (SI 2010 No. 675); The Water
Environment (Water Framework Directive) (England and Wales) Regulations 2003
(SI 2003 No. 3242)
[v] European Parliament and Council Directive 2000/60/EC (OJ L327/1
23.10.00) establishing a framework for community action in the field of water
policy
[vi] British Geological Society ‘Shale Gas and Environmental Monitoring’
Available at:http://www.bgs.ac.uk/research/groundwater/shaleGas/monitoring/home.html
[viii] European Parliament and Council Directive 2010/75/EU (OJ L334/17
24.11.10) on industrial emissions (integrated pollution prevention and
control); IED is triggered if flaring more than 10 tonnes a day
[ix] M. Broomfield Support to the Identification of Potential
Risks for the Environment and Human Health Arising from Hydrocarbons Operations
Involving Hydraulic Fracturing in Europe. Report for European Commission, DG of
Environment AEA/R/ED57281 (10 August 2012) xii
[x] European Parliament and Council Directive
97/68/EC (OJ L59/1 16.12.97) on the approximation of the laws of
the member states relating to measures against the emission of gaseous and
particulate pollutants from internal combustion engines to be installed in
non-road mobile machinery; Machinery (Emission of Gaseous and Particulate
Pollutants) Regulations 2008 (SI 2008 No. 2011)
[xi] Commission Staff Working Document, Impact
Assessment to Accompany Communication from the Commission to the European
Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the
Committee of the Regions on Exploration and Production of Hydrocarbons (Such as
Shale gas) Using High Volume Hydraulic Fracturing in the EU,SWD 21 final
(22/01/2014) 42
[xii] EU Commission ‘Energy and Environment:
Hydrocarbon BREF’ Available at:http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/hc_bref_en.htm
[xiii] Arthur Nelson ‘UK backing bid by fossil
fuel firms to kill new EU fracking controls, letters reveal’ The Guardian
(London 10 September 2015) Available at:
http://www.theguardian.com/environment/2015/sep/10/uk-backs-bid-by-fossil-fuel-firms-to-kill-new-eu-fracking-controls-letters-reveal
http://www.theguardian.com/environment/2015/sep/10/uk-backs-bid-by-fossil-fuel-firms-to-kill-new-eu-fracking-controls-letters-reveal
[xiv] European Parliament and Council Directive
2006/21/EC (OJ L102/15 15.3.06) on the management of waste from the extractive
industries and amending directive 2004/35/EC
[xv] European Parliament and Council Directive
2011/92/EU (OJ L26/1 13.12.11) on the assessment of the effects of certain public
and private projects on the environment, Annex II
[xvi] European Parliament and Council Directive
2008/98/EC (OJ L312/3 19.12.08) on waste and repealing certain Directives;
European Parliament and Council Directive 2004/35/EC (] OJ L134/56 21.04.04) on
environmental liability with regard to the prevention and remedying of
environmental damage
[xvii] B. R. Nicholson and S. C.
Dillard ’Analysis of Litigation Involving Shale and Hydraulic
Fracturing: Part 1’ (2013) International Energy Law Review 50
[xviii] Oil and Gas Authority ‘UK Petroleum
Licensing: Financial Guidance’ Available at:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/455523/FinancialGuidance.pdf
[xix] Department for Communities and Local
Government, Planning Practice Guidance for Onshore Oil and Gas (July
2013) 17 para 73, 76; Town and Country Planning Act 1990, s106
[xx] Public Health England, Review of
the Potential Public Health Impacts of Exposure to Chemicals and Radioactive
Pollutants as a Result of Shale Gas Extraction: Draft for Comment, PHE-CRCE-002
(October 2013) 33
[xxi] Commission (EC) Recommendation 2014/70/EU
(OJ L39/72 22.01.14)on the exploration and production of hydrocarbons (such
as shale gas) using high-volume hydraulic fracturing in the EU, COM 23
Final (22 January 2014) at rec. 13.2
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